韓家平:關于加快社會信用立法的思考與建議

引言

  根據現階段我國國情和社會信用問題的主要矛盾,我國《社會信用體系建設規劃綱要(2014—2020年)》(國發〔2014〕21號)將社會信用體系定位為有效的經濟和社會治理機制,涵蓋了政務誠信、商務誠信、社會誠信和司法公信四大領域,涉及各級政府(包括司法機關等公共服務機構)、行業組織、企業和個人四大主體。

  這一廣義而多元的目標定位決定了我國社會信用體系建設的難度和復雜性在世界上是絕無僅有的。

  經過4年多的實踐探索,我國創造性地將社會信用體系建設與經濟社會治理、“放管服”改革相結合,為完善社會主義市場經濟體制、實現國家治理體系和治理能力現代化做出了有益探索,為增強市場主體誠信意識、營造優良的營商環境和消費環境提供了有力支撐,取得了顯著成效。

  與此同時,隨著我國社會信用體系建設向縱深推進,立法(尤其是國家層面的立法)滯后問題日益凸顯,迫切需要加強研究、厘清思路,找到可行路徑加以推進,以保障各項信用建設事業的順利進行和可持續發展。

  我國社會信用體系建設取得的八大進展

  近年來,我國社會信用體系建設在一些基礎領域和關鍵環節取得重要進展,但社會誠信缺失和市場信用風險狀況尚未得到根本扭轉,社會信用體系建設有待取得整體性突破。

  綜合各方面的資料分析,截至2018年年底,我國社會信用體系建設取得了以下八個方面的進展。

  1.建立了統一的社會信用代碼制度并基本實現全覆蓋

  對法人和非法人組織總賦碼數量已超過1億戶,存量代碼轉化率達到100%,為開展信用信息交換共享和信用監管創造了條件。

  2.建立了國家公共信用信息基礎設施,信息公示共享水平大幅提升

  全國信用信息共享平臺已聯通44個部委、所有省區市和70家市場機構,并與國家法人庫、人口庫等建立了信息核查和疊加機制,歸集各類信用信息超過300億條。“信用中國”網站累計公示行政許可、行政處罰及紅黑名單等信用信息超過2.45億條。

  此外,截至2018年9月末,中國人民銀行金融信用信息基礎數據庫共收集9.7億自然人、2547.6萬戶企業和其他組織信用信息,個人征信系統日均查詢459.5萬次,企業征信系統日均查詢29.3萬次。市場監管總局國家企業信用信息系統歸集政府部門涉企信息6.29億條。

  3.信用建設助力營商環境持續優化

  通過廣泛推行信用承諾制,各地大幅壓縮企業注冊登記、投資項目審批辦理時間。據上海自貿區、山西、浙江等地的不完全統計,告知承諾試點事項平均辦理時間壓縮一半以上。各地大力推進政務失信專項治理,共梳理出“政府老賴”5006家,通過信用聯合懲戒等措施推動了一大批嚴重影響政府公信力的案件得到清理,2018年全年清理拖欠資金80多億元,整改率達99.7%。

  4.信用紅黑名單制度、守信聯合激勵和失信聯合懲戒機制逐步建立

  有60個部門已簽署51個信用聯合獎懲合作備忘錄,推出聯合獎懲措施100多項;共有26個領域出臺紅黑名單管理辦法,累計歸集紅名單243萬條,黑名單1392萬條。共限制100萬戶主體參與招投標,限制1.19萬戶參加政府采購活動,限制3.5萬戶獲得政府供應土地、公共資金支持和商品進出口關稅配額,限制1.13萬戶發行企業債券,禁止469戶進入證券市場。

  據不完全統計,全國各級法院已累計發布失信被執行人名單1277萬人次,限制購買飛機票1704萬人次,限制購買動車高鐵票544萬人次。限制黑名單當事人擔任企業法定代表人、董事、監事和高級經理職務1.15萬人次。

  在守信激勵方面,以便利守信主體融資、租賃、出行、出游為目的的“信易貸”、“信易租”等“信易+”系列產品和服務,在推進信用便企惠民、增強社會獲得感方面取得了良好效果。

  5.以信用為核心的經濟社會治理機制正在形成,信用專項治理、分類監管、協同監管效果初顯

  海關總署將信用評價結果應用于安全準入和稅收風險防控,實施差別化管理措施,對認定為D級的進出口企業平均查驗率達到92.52%,是A級企業的近180倍。

  商務部、藥監局等單位開展建立以信用為核心的監管新機制,并在部分省市開展試點。

  上海浦東新區探索實現登記注冊、許可審批、行業主管、行政執法等部門之間的信息共享、監管協同、聯合獎懲,構建全生命周期政府監管閉環。

  在拖欠工資領域,按照人社部的統計數據,2018年前三個季度,通過列入黑名單等信用壓力,共為131.3萬名勞動者(主要是農民工)追償拖欠工資129.8億元,人數和金額同比分別下降43%和32.5%。

  6.社會信用體系建設示范城市、區域信用建設合作邁出重要步伐

  確定了杭州、南京、廈門等12個城市為社會信用體系建設示范城市,組織了80多個城市開展示范創建工作,制定了《長三角地區深化推進國家社會信用體系建設區域合作示范區建設行動方案(2018—2020年)》和《京津冀全國守信聯合激勵試點工作行動方案(2019—2020年)》。

  7.利用公共信用信息主動進行綜合信用評價取得積極進展

  2018年國家公共信用信息中心完成涉天然氣、煤炭、旅行社、金融(商業保險)、醫療機構(公立)、交通運輸(道路客運)和鹽業等7個領域近10萬家主體的信用評價工作,運用大數據為企業信用畫像,為實施分級分類監管奠定基礎。

  8.信用服務機構培育工作取得一定進展,其作用得到初步發揮

  在人民銀行備案的企業征信機構129家,法人信用評級機構97家,其中外資征信機構2家、外資信用評級機構1家、個人征信公司1家。

  2018年,國家發展和改革委首批認定26家信用服務機構開展綜合信用服務機構試點,鼓勵第三方信用服務機構參與信用評價、重點領域專項治理和信用檢測等工作。

  除此之外,我國還在誠信宣傳教育、地方信用立法、信用標準建設等方面取得了積極進展。

我國社會信用體系建設面臨的八大挑戰

  盡管我國社會信用體系建設取得了重要進展,但是,社會誠信缺失和信用交易風險問題仍比較突出,嚴重失信、債務違約和跑路案件時有發生,已成為制約經濟社會高質量發展和人民追求美好生活的重要因素,也是我國與成熟市場經濟國家的主要差距所在。

  具體而言,我國社會信用體系建設存在的主要困難和問題有以下八個方面。

  1.國家層面的信用立法相對滯后

  雖然已有陜西、湖北、上海、河北、浙江5個省市建立了地方信用法規,但在國家層面,除2013年頒布的《征信業管理條例》(國務院令第631號)和2014年頒布的《企業信息公示暫行條例》(國務院令第654號)外,4年多來,沒有出臺新的全國性信用法規,信用立法嚴重滯后于社會信用體系建設的實踐。

  2.覆蓋全社會的征信系統尚未建成

  盡管全國信用信息共享平臺歸集了大量信息,但仍存在社會成員信用記錄嚴重缺失、信息的時效性和完整性不足等問題,特別是公共信用信息與市場信用信息界限不清、交換共享的規則缺失,全社會信用信息孤島和信息濫用現象同時存在。

  3.守信聯合激勵和失信聯合懲戒機制尚不健全

  目前信用聯合獎懲機制建設尚處在初級階段,只是在部分領域發揮了作用。總體來講,由于法律依據不足、認識不統一等原因,信用聯合獎懲覆蓋領域有限,守信激勵不足,失信成本偏低,尚未與各項經濟社會治理工作有機融合。

  4.黑名單法律規制較為薄弱

  在實踐中,個別地方或部門對于黑名單的列入或懲戒等方面,存在列入不夠慎重、處罰過當甚至有損人格尊嚴的行為。

  5.信用信息主體權益保護機制缺失

  隨著移動互聯網、大數據、云計算、人工智能等技術的普及應用,個人隱私得不到有效保護,非法買賣個人信息、網絡電信詐騙現象突出。此外,信用修復機制不健全,個別地方和部門存在信用修復過于隨意的現象。

  6.信用服務市場不發達,存在結構性矛盾

  目前,我國信用服務市場存在著供需兩缺的結構性問題:

  一方面,部分信用服務供給質量不高、需求不旺,服務機構行為不夠規范、公信力不足,例如企業征信和誠信評價市場,導致多數企業征信和信用評價機構生存困難;

  另一方面,又有大量的信用市場需求無法得到滿足,如中小企業融資難融資貴問題長期得不到解決,反映我國普惠金融服務體系的不健全不成熟。

  7.嚴重失信行為屢禁不止,并向互聯網領域擴散

  長期以來,商業欺詐、制假售假、偷逃騙稅、虛報冒領、學術不端等現象屢禁不止,嚴重失信案件時有發生。近年來,隨著電子商務、共享經濟和互聯網金融的發展,有些失信行為更是借助互聯網轉向線上化、隱蔽化,給監管帶來新的挑戰。

  8.社會信用體系建設各方面的進展很不平衡

  突出表現在:實踐探索快于理論研究、公共領域快于市場領域、平臺建設快于制度建設、東部地區快于西部地區、垂直管理領域快于其他行業領域等。

  值得注意的是,近年來,在我國社會信用體系建設取得顯著成效的同時,國內外對于我國廣義的社會信用體系和由政府主導的建設模式的質疑聲音也越來越多,社會信用體系建設規制缺乏問題也日漸突出。

  比如國內外均有專家認為我們把社會信用體系建設過度擴大化,替代了法律建設和道德建設,西方有人認為我們利用大數據等手段將信用體系變成了對企業和個人的控制工具,涉嫌公權力對私權領域的侵犯等。

  在眾多的質疑當中,有一點是大家逐漸形成了共識,那就是要加快社會信用立法,將社會信用體系建設納入法制化軌道才能行穩致遠。

國內外信用立法情況及其借鑒

  2018年6月6日國務院常務會議在研究部署社會信用體系建設工作時指出,要堅持應用導向、立法先行,進一步加強社會信用體系建設。應該說,目前存在的多數問題都與信用立法滯后有密切關系,尤其是國家層面的信用立法滯后是主要的影響因素。

  信用立法是牽一發而動全身的關鍵環節和重要基礎性工作,要推動我國社會信用體系建設更上一層樓,避免走彎路,直至完全建成社會信用體系,迫切需要加快信用立法進程,依法促進和規范社會信用體系建設工作。為此,深入研究國內外信用立法經驗,對于做好我國信用立法工作具有重要借鑒意義。

  1.我國信用立法進展情況

  我國社會信用立法工作始于2002年,幾乎與國家推動社會信用體系建設同步。當年,朱镕基總理指示成立了“建立企業和個人信用體系專題工作小組”,負責人是當時的中國人民銀行副行長肖鋼。起草的第一項法規叫做《征信管理條例》,在起草和修改過程中由包括專家學者、政府部門、征信業機構和五家商業銀行等四方面的人員參與。

  然而,立法道路并不順利,直到2013年1月21日,《征信業管理條例》由國務院以2013年第631號令頒布,被業內稱為“十年磨一劍”。但是,出臺的法規在名稱上多了一個“業”字,反映了我國社會信用體系建設思路的重大變化,即我國要建立廣義的社會信用體系,而非狹義的金融征信體系。

  另外,2014年由原國家工商總局(現市場監管總局)牽頭起草的《企業信息公示暫行條例》(最初的名稱是《企業信用信息公示暫行條例》,但“信用”二字后被刪除)正式出臺,主要服務于商事制度改革先照后證、放寬準人、加強事中事后監管,加大了企業信息公示力度,基本不涉及個人信息。

  目前國家發展和改革委正在積極推動出臺《公共信用信息管理條例》和《社會信用統一代碼管理辦法》,預計不遠的將來會出臺。

  但是,本屆全國人大將《信用法》確定為三類立法,也就是研究論證類的立法,估計近期出臺的可能性比較小。

  在地方層面,為認真貫徹落實國家的決策部署,加快推進社會信用體系建設,2017年以來,上海、浙江、河北、湖北、陜西等5個省市陸續出臺了地方信用法規,尤以2017年上海市出臺的《上海市社會信用條例》影響最大,該條例對于完善上海市場經濟體制,創新社會治理機制,提高社會信用水平,增強誠信意識,起到積極的推進作用,在全國引起了強烈反響,得到了國家信用主管部門的高度評價。

  目前,北京、廣東等多省市也在加快推進地方信用立法工作。

  2.西方國家信用立法情況及其借鑒

  需要說明的是,西方國家所謂的信用體系是指局限于服務經濟金融領域的信用風險管理體系,與我國的廣義的社會信用體系有明顯區別。西方國家信用體系的覆蓋范圍與我國現有商務誠信領域和部分社會誠信領域基本一致,不涉及經濟社會治理,也不涉及政務誠信和司法公信領域。

  因此西方國家的信用立法也主要是圍繞信用交易、信用信息、消費者權益保護和信用服務業規范作業等內容展開的。美國的信用相關法律可分為四大類。

  一是信用投放規范類。包括金融類和非金融類的信用交易條款,信用投放既不能有歧視,也不能過度投放,防范發生泡沫經濟和信用風險。

  二是消費者權益保護類。征信法律都歸集在這一類,多是用于監管征信業務操作的法律。

  三是信用信息源相關的法律,可稱作是數據源或存儲設施運行的規則。

  四是監管信用服務行業的法律。廣義的信用服務行業有十多個分支。

  具體到征信領域,相關法律也分成四大類:個人信用信息保護類;信用信息開放類,或者稱為《信息自由法》,包括傳播和使用規范;各類征信機構作業規范類;對信用信息源規范類。

  近年來,隨著數字技術的創新應用和數字經濟的迅猛發展,西方國家的信用立法更多考慮了大數據背景下信息高度透明和快速流動的特點,希望在經濟發展、信息開放與主體權益保護等方面尋求平衡。其中,最有代表性的是2018年5月生效的《歐盟一般數據保護條例》(下稱“GDPR”)。

  綜合分析,GDPR的立法思路傾向于在充分保護信息主體權益的同時,鼓勵個人數據在歐盟內部的流動,但對涉及歐盟個人數據跨境流動設置了諸多限制,預計其實施將具有雙重效果:推動歐盟境內數字經濟的發展和攪動歐盟外的全球數字市場。

  具體到信用信息服務行業,GDPR的實施增加了相關信息收集、使用和分享的成本,且用戶的刪除權可能導致信用評分失真。這樣做的結果將導致金融機構和商業企業風險控制能力下降,因此不利于向小企業放貸和提供賒銷,而消費者獲得房屋、汽車等消費貸款的概率亦隨之下降,最終可能會影響經濟社會發展。

  綜上所述,借鑒西方國家信用立法的經驗,我國也應加快建立信用經濟和風險管理領域的相關系列法規,我們姑且稱之為市場信用類法規。

  同時,由于我國建立的是廣義的社會信用體系,因此還需要圍繞公共信用信息管理、信用監管、紅黑名單管理、聯合獎懲等方面建立有中國特色的信用立法,統稱為公共信用類法規。

  此外,現階段的信用立法要充分考慮數字經濟快速發展的現實,兼顧經濟發展、社會治理需求和主體權益保護,在信息開放與保護主體權益方面找到平衡。

我國信用立法的基本思路和主要內容建議

  1.應分別建立公共信用和市場信用兩大類的信用立法

  為了加快信用立法進程,首先應厘清公共信用與市場信用之間的界限,明確信用立法的牽頭部門和責任主體。其中市場信用類法規與西方國家的信用法規范疇基本一致,目前中國人民銀行主導的金融征信類立法屬于此類,應繼續推動相關配套法規制定。(具體可以對照源點之前的推文《林鈞躍:談中國信用法律立法原則和框架設計》)

  此外,商務部和市場監管總局等也可根據需要制定企業信用交易、信用消費和消費者權益保護類法規,以推動信用經濟的良性發展。

  目前最迫切的是公共信用類立法,建議由國家發展和改革委牽頭,首先制定《公共信用信息管理條例》。應界定社會信用的概念,明確社會信用體系建設組織領導機制,進一步規范公共信用信息和市場信用信息的歸集、披露和使用活動,實現信用信息有效共享和應用,建立健全守信聯合激勵和失信聯合懲戒機制,促進公共信用服務行業發展。同時推動其他公共信用法規建設。

  2.公共信用立法需要注意的幾個問題

  一是要明確建立公共信用法規的目的。公共信用立法主要服務于公共信用體系建設。如果說市場信用體系主要解決經濟(社會)活動中的履約問題,那么,公共信用體系主要解決的就是經濟(社會)活動中的合規問題。其實我們已經有相當完備的法規體系,問題是現有法規要么處罰力度較輕,要么存在相當程度的有法不依、執法不嚴和大量的執行難問題,才導致大量的違規現象存在。

  我們建立公共信用體系,其實就是通過信息透明、信用評價、分類監管、聯合懲戒等措施加大違規失信成本,使得市場主體理性選擇合規守法,以維護法規尊嚴,保障經濟社會活動的順利進行。

  二是明確公共信用立法與現有立法之間的關系。基于以上分析,公共信用立法并不是要取代現有立法,而是主要規范公共信用信息(市場主體對現有法律法規和契約的遵守情況)的采集、評價、應用,以及分類監管、聯合獎懲的邊界和力度,或者說是用于規范市場主體對現有法律法規執行情況的法規。從這個意義上講,基于公共信用立法對市場主體進行的聯合獎懲,是對市場主體在接受現有法規處罰基礎上的“衍生懲戒”或“二次懲戒”。

  三是公共信用立法應遵循比例原則和關聯性原則。也就是說,對于一般失信行為不應該納入聯合懲戒范圍,對于嚴重失信行為所給予的聯合懲戒也要適度;所采取的聯合懲戒領域要與其失信行為有密切聯系。比如對于“老賴”可以限制其高消費,但不應影響其人身基本權利,更不應該采取“連坐制”。總之,要給失信主體留下必要的容錯空間,要避免處罰過當等。

  3.《公共信用信息管理條例》的主要內容建議

  一是明確社會信用的概念。建議參照地方信用法規的定義,將“社會信用”界定為:具有完全行為能力的自然人、法人和非法人組織,在社會和經濟活動中遵守法定義務或者履行約定義務的狀態。同時要明確其兼具市場經濟屬性和社會管理屬性。

  二是完善社會信用體系管理體制。目前國家層面是由社會信用體系建設部際聯席會議統籌推進相關工作,牽頭部門是國家發展和改革委、中國人民銀行。從目前運轉情況看,雖然在國家發展和改革委的傾力推動下,社會信用體系建設取得了重要進展,但由于兩個牽頭部門在信用建設理念和思路方面存在差異,時常出現相互掣肘現象,地方層面也存在類似問題。長此下去,會影響社會信用立法和信用建設進程。

  因此這種體制未來是否繼續保留,還是明確公共信用建設由國家發展和改革委負責,市場信用建設由中國人民銀行、商務部和市場監管總局負責,又或者單獨成立一個機構統一負責社會信用體系建設?建議通過立法加以明確。同時,應明確地方政府對本行政區域社會信用體系建設工作的職責和各部門對本行業本領域社會信用體系建設的職責。

  三是明確信用信息的歸集和使用機制。主要包括:公共信用機構歸集公共信用信息的內容和使用范圍,公共信用信息與市場信用信息的交換共享規則,社會查詢信用信息規則,國家和各地公共信用信息服務平臺服務、收益和費用支出行為規范等。

  四是建立健全信用聯合獎懲機制。主要包括:明確公共服務機構和市場主體共同參與的聯合激勵和懲戒機制;突出市場力量,引導市場主體進行激勵與約束;引導行政示范應用,在行政許可、行政采購等方面應當查詢信用信息或者使用信用產品;規定一般情況下的守信激勵和失信懲戒措施;明確嚴重失信行為,規范紅黑名單制度,并設定特別獎懲措施等。

  五是健全信息主體的權益保護機制。主要包括:賦予信息主體知情權,有權查閱和掌握自己的信用狀況和記錄;規定記錄消除權,設定失信信息查詢期限;賦予信息主體異議權,對可能發生的信用信息記錄錯誤給予救濟渠道;規定失信主動修復權及其限制等。

  六是促進信用服務行業發展。主要包括:制定促進信用服務機構發展的相關政策措施,加大對信用服務機構監管力度,鼓勵各級政府部門積極進行示范引導,鼓勵信用服務機構自身積極創新產品等。

  黨的十八大以來,我國社會信用體系建設取得重要進展,為開展信用立法提供了堅實的實踐基礎;各地出臺的信用法規,以及《征信業管理條例》《企業信息公示暫行條例》等為社會信用立法提供了堅強的理論基礎。此外,西方發達國家的信用立法經驗,也為我國信用立法提供了重要借鑒。

  總體來看,我國已經具備開展信用立法的基礎和條件,應加快社會信用立法進程,為我國社會信用體系建設提供法制保障,為優化營商環境和消費環境、促進經濟高質量發展提供有力支撐。

來源:新華社
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